Právne stanovisko k nároku na náhradu škody od štátu, spôsobenej nezákonnými opatreniami Úradu verejného zdravotníctva v súvislosti s pandémiou COVID-19

I.

Opatrenie v súvislosti s pandémiou COVID-19

Generálny riaditeľ Svetovej zdravotníckej organizácie vyhlásil dňa 11. 3. 2020 pandémiu ochorenia COVID-19.  Dňa 15.03.2020 prijala Vláda Slovenskej republiky svoje Uznesenie č. 113/2020 k Informácii o riešení situácie šíriaceho sa koronavírusu na Slovensku. Na základe predmetného uznesenia vydal dňa 16.03.2020 hlavný hygienik Opatrenie Úradu verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia č. OLP/2595/2020 (ďalej len „Opatrenie“), ktorým na 14 dní rozhodol o uzatvorení všetkých maloobchodných prevádzok a všetkých prevádzok poskytujúcich služby okrem: predajní potravín, mäsa, chleba a pečiva, ovocia a zeleniny, predajní potravín na osobitné výživové účely pre dojčatá a malé deti a predajní potravín na osobitné lekárske účely; lekární, predajní a výdajní zdravotníckych pomôcok; predajní drogérie; čerpacích staníc pohonných hmôt a palív; predajní novín a tlačovín; predajní s krmivom pre zvieratá a veterinárnych ambulancií; prevádzok telekomunikačných operátorov; prevádzok verejného stravovania a stánkov s rýchlym občerstvením; prevádzok poštových, bankových a poisťovacích služieb; prevádzok internetových obchodov (eshop) a donáškových služieb.

Opatrením sa ďalej s účinnosťou od 16. marca 2020 od 6:00 hod. na obdobie 14 dní zakázala prítomnosť verejnosti v prevádzkach verejného stravovania a stánkov s rýchlym občerstvením; tento zákaz sa nevzťahoval na predaj mimo prevádzku stravovacích služieb (napríklad prevádzky rýchleho občerstvenia s výdajným okienkom alebo predaj pokrmov so sebou bez vstupu do prevádzky).

Opatrenia Úradu verejného zdravotníctva vydávané v súvislosti s novým koronavírusom spôsobujúcim ochorenie COVID – 19 sú nezákonné, keďže pri ich vydávaní došlo k prekročeniu pôsobnosti Úradu verejného zdravotníctva vymedzenej všeobecne záväznými právnymi predpismi. Podľa zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon“) nemá Úrad verejného zdravotníctva právomoc nariaďovať opatrenia v čase mimoriadnej situácie a núdzového stavu pri ohrození verejného zdravia II. stupňa (viď § 48 ods. 5 Zákona). Podľa Ústavy Slovenskej republiky štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon (viď čl. 2 ods. 2 Ústavy SR). Pri vydávaní predmetných opatrení Úradom verejného zdravotníctva však došlo k prekročeniu jeho pôsobnosti vymedzenej Zákonom, čo spôsobilo nezákonnosť vydaných opatrení. Uvedeným postupom sa Úrad verejného zdravotníctva dopustil nesprávneho úradného postupu.

II.

Tzv. „Prvá pomoc“ od štátu versus náhrada škody od štátu

V súvislosti s pandémiou koronavírusu SARS-CoV-2 je potrebné odlišovať:

1. finančnú pomoc podnikateľom na základe osobitných právnych predpisov, ku ktorej pristúpil štát – tzv. „prvá pomoc“ a „prvá pomoc plus“ a
2. nárok na náhradu škody spôsobenú nesprávny úradným postupom orgánmi verejnej moci.

Rozdiel medzi dvoma vyššie uvedenými nárokmi je aj ten, že finančnej pomoci od štátu sa môžu dožadovať iba určité subjekty, ktoré spĺňajú konkrétne podmienky, avšak náhrady škody sa môže dožadovať v ktokoľvek.

 Tzv. prvá pomoc od štátu pre zamestnávateľov, zamestnancov, podnikateľov a iné fyzické osoby dotknutých v dôsledku vyhlásenia mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu bola realizovaná na jar 2020 Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR prostredníctvom projektu podpory udržania zamestnanosti. Právny základ bol založený novelizáciou zákona č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti, a preto musel žiadateľ o prvú pomoc od štátu spĺňať podmienku uvedenú v § 70 ods. 7 písm. a) a b) predmetného zákona, t.j. že nemá daňové nedoplatky a nedoplatky na zdravotných a sociálnych odvodoch.

Tzv. „prvá pomoc“ bola určená štyrom skupinám, a to:

1. Zamestnávatelia a SZČO, ktoré sú zamestnávateľmi, ktorí museli zatvoriť svoje prevádzky na základe vydaných opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR,
2. SZČO, ktoré museli svoje prevádzky zatvoriť na základe vydaných opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR alebo im poklesli tržby o najmenej 20 % (resp. 10 % v marci 2020),
3. Zamestnávatelia, ktorí udržia pracovné miesta aj v prípade prerušenia alebo obmedzenia svojej prevádzkovej činnosti,
4. Fyzické osoby, ktoré od 13.03.2020 nemajú žiadny iný príjem (napr. príjem z podnikateľskej, nepodnikateľskej a závislej činnosti, dôchodkové dávky).

Náhrada škody spôsobená nesprávnym úradným postupom je špecifická tým, že sa jej môže domáhať osoba (fyzická osoba alebo právnická osoba zapísaná napr. v obchodnom registri) bez splnenia osobitných podmienok. 

Podľa článku 46 ods. 3 Ústavy SR „Každý má právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom.“ Podmienky a spôsob uplatnenia tohto ústavného práva sú podrobnejšie upravené v zákone č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj ako „zákon č. 514/2003 Z. z.“).

Orgánom verejnej moci je o. i. aj štátny orgán. V zmysle § 9 ods. 1 zákona č. 514/2003 Z. z. štát zodpovedá za škodu, ktorá bola spôsobená orgánmi verejnej moci pri výkone verejnej moci, pričom tejto zodpovednosti sa nemožno zbaviť. Nesprávnym úradným postupom sa o. i. rozumie aj „iný nezákonný zásah do práv, právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb“ zo strany orgánu verejnej moci. Uvedené platí aj v súvislosti s uzneseniami vlády. Právo na náhradu škody spôsobenej nesprávnym úradným postupom má každý komu bola takým postupom spôsobená škoda.

Vo veci náhrady škody koná v mene štátu príslušné ministerstvo, ak škoda vznikla pri výkone verejnej moci v oblasti štátnej správy, ktorá patrí do pôsobnosti toho-ktorého ministerstva.  Opatrenia obmedzujúce podnikanie vydáva Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, ktorý nie je ústredným orgánom štátnej správy. Orgánom zodpovedným za nezákonné rozhodnutia a nesprávny úradný postup Úradu verejného zdravotníctva je podľa zákona č. 514/2003 Z. z. Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky. Vo veciach náhrady škody, ak škoda vznikla pri činnosti vlády Slovenskej republiky týkajúcej sa koronavírusu SARS-CoV-2, bude zodpovedným Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky.

III.

Uplatnenie nároku na náhradu škody (mimo-)súdnou cestou

Podľa § 15 zákona č. 514/2003 Z. z.: „Nárok na náhradu škody … spôsobenej nesprávnym úradným postupom je potrebné vopred predbežne prerokovať na základe písomnej žiadosti poškodeného o predbežné prerokovanie nároku (ďalej len „žiadosť“) s príslušným orgánom podľa § 4 a 11.“ Z uvedeného vyplýva, že poškodení sa musia obrátiť najprv na príslušný orgán so žiadosťou o mimosúdne vyriešenie veci. Ak príslušný orgán žiadosti nevyhovie, môžu sa poškodení obrátiť so žalobou na súd. Súdny poplatok je 20,- eur.

Právo domáhať sa náhrady škody aj súdnou cestou je zakotvené v Ústave Slovenskej republiky, aj v medzinárodných dokumentoch o ľudských právach – napr. v Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Podľa článku 46 ods. 1 Ústavy SR „Každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde.“ Konkrétny postup upravuje Civilný sporový poriadok (zákon č. 160/2015 Z.z.). Podľa článku 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd „Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.“ Uplatnenie práva na súde teda nemôže byť sankcionované.

Pre vznik zodpovednosti za škodu sa vyžadujú nasledovné predpoklady:

1. nesprávny úradný postup,
2. škoda,
3. príčinná súvislosť.

Podľa nášho právneho názoru v dôsledku nezákonných opatrení Úradu verejného zdravotníctva v súvislosti s COVID-19 prijatými nesprávnym úradným postupom vznikla prevádzkovateľom verejného stravovania a stánkov s rýchlym občerstvením škoda v podobe ušlého zisku, ktorá je v príčinnej súvislosti s nesprávny úradným postupom Úradu verejného zdravotníctva.

Tím AKW